//
you're reading...
Hukum & Konstitusi

HARMONISASI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN TENTANG TANGGUNG JAWAB NEGARA DALAM PENEMPATAN DAN PERLINDUNGAN TENAGA KERJA INDONESIA DI LUAR NEGERI

Pendahuluan

Pembangunan nasional dilaksanakan dalam rangka membangun manusia Indonesia seutuhnya dan masyarakat Indonesia seluruhnya, untuk menghadapi berbagai tantangan di sektor politik, ekonomi, sosial, budaya, pertahanan, dan keamanan. Salah satunya dilakukan melalui pembangunan ketenagakerjaan. Tenaga kerja mempunyai kedudukan dan peran penting sebagai pelaku dan tujuan pembangunan nasional. Pembangunan ketenagakerjaan di Indonesia didasarkan pada Pasal 27 ayat (2), Pasal 28D ayat (2), dan  Pasal 28I ayat (4) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD N RI Tahun 1945). Berdasarkan ketentuan tersebut, bekerja merupakan hak konstitusional warga negara Indonesia yang merupakan tanggung jawab negara untuk memenuhinya. Ini berarti bahwa berdasarkan amanat konstitusi negara harus memberikan perlindungan terhadap warga negara yang akan menggunakan haknya untuk mendapatkan pekerjaan. Tanggung jawab negara tersebut juga berlaku bagi warga negara yang bekerja di luar negeri. Ini tidak terlepas dari hak hidup sebagai hak asasi manusia yang diaktualisasikan melalui pekerjaan untuk memenuhi kebutuhan hidup bagi diri tenaga kerja dan keluarganya.

Namun demikian, pembangunan ketenagakerjaan belum sepenuhnya dilakukan. Ini terbukti dengan meningkatnya jumlah tenaga kerja yang tidak diimbangi dengan lapangan pekerjaan di dalam negeri, sehingga angka pengangguran membengkak. Kondisi ini tidak sama dengan kesempatan kerja di luar negeri yang masih terbuka dengan tingkat upah yang ditawarkan memadai. Ini menjadi daya tarik tersendiri bagi tenaga kerja Indonesia untuk mencari dan mengisi peluang kerja di luar negeri. Fenomena sosial tersebut menyebabkan Indonesia sebagai negara pengirim (sending country) buruh migran terbesar kedua di Asia Tenggara setelah Filipina.[1]

Keterbatasan pekerjaan di dalam negeri tersebut menyebabkan sebagian warga negara Indonesia mencari pekerjaan di luar negeri, yang dari tahun ke tahun jumlah tenaga kerja Indonesia di luar negeri semakin meningkat. Keberadaan tenaga kerja Indonesia di luar negeri mempunyai sisi positif dan negatif, yaitu mengatasi masalah pengangguran di dalam negeri tetapi berisiko mengalami perlakukan yang tidak manusiawi, baik selama masa pra-penempatan maupun masa penempatan. Fenomena dan gejala sosial tersebut didukung dengan data tentang ketenagakerjaan yang dikeluarkan oleh Badan Pusat Statistik (BPS).

Berdasarkan data dari BPS, pengangguran terbuka menurut pendidikan hingga Februari tahun 2013 mencapai 7.170.523 orang dari total angkatan kerja yang mencapai 121,2 juta orang (5,92%), dengan tingkat pendidikan sebagai berikut: tidak/belum pernah sekolah (109.865 orang), belum/tidak tamat SD (513.534 orang), SD (1.421.653 orang), SLTP (1.822.395 orang), SLTA Umum (1.841.545 orang), SLTA Kejuruan (847.052 orang), Diploma/Akademi (192.762 orang), dan Universitas (421.717 orang).[2] Jumlah TKI menurut kawasan/negara penempatan pada tahun 2012 menunjukkan TKI yang bekerja di luar negeri sebanyak 494.609 orang, dengan negara tujuan terbanyak ke Malaysia (134.023 orang), Taiwan (81.071 orang), Hongkong (45.478 orang), Singapura (41.556 orang), Arab Saudi (40.655 orang), dan United Emirates Arab (35.571 orang).[3]

Setiap tahun penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri berjumlah tidak kurang dari setengah juta orang, dengan tiga perempat dari jumlah tersebut merupakan tenaga kerja yang berjenis kelamin perempuan yang bekerja di bidang domestik.[4] Dengan kondisi yang demikian, pelaksanaan tanggung jawab negara dalam penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri menghadapi tantangan. Tanggung jawab dalam ketenagakerjaan tersebut merupakan tanggung jawab yang harus ditangani bersama antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah, karena prosesnya panjang dan kompleks dengan melibatkan pihak yang berwenang di pemerintahan daerah hingga satuan pemerintahan terendah.

Dalam penempatan tenaga kerja tersebut, muncul permasalahan ketenagakerjaan mulai dari masa pra-penempatan hingga masa purna-penempatan. Berdasarkan data dari Badan Nasional Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia (BNP2TKI), 80% masalah yang dihadapi oleh tenaga kerja Indonesia di dalam negeri antara lain berupa pemalsuan identitas, rekrutmen di bawah umur, tingkat pendidikan rendah, penipuan, pemerasan, dan penyekapan yang terjadi di tingkat desa, kota/kabupaten sehingga berada di luar kontrol pemerintah pusat.[5] Ini berarti bahwa dalam pelaksanaan tanggung jawab negara dalam penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri diperlukan peran dari pemerintah daerah. Selain permasalahan tersebut, tenaga kerja Indonesia di luar negeri juga mengalami permasalahan hukum di luar negeri sebagai akibat dari hubungannya dengan majikan atau dengan penduduk di negara penempatan, seperti penganiayaan, pelanggaran hak-hak ketenagakerjaan, dan perbuatan pidana  yang berakhir pada vonis hukuman mati atau penjara.

Untuk melindungi tenaga kerja Indonesia di luar negeri (work in overseas) dan memberikan jaminan terhadap penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri, Pemerintah telah menerbitkan Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2004 tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri (UU PPTKILN) dan peraturan pelaksananya. UU PPTKILN memberikan tanggung jawab negara untuk memberikan perlindungan kepada tenaga kerja Indonesia di luar negeri, yang dilaksanakan oleh pemerintah yang dapat melimpahkan sebagian kewenangannya kepada pemerintah daerah. Tanggung jawab tersebut berupa peningkatan upaya perlindungan tenaga kerja Indonesia di luar negeri,[6] Oleh karena itu pemerintah bertugas mengatur, membina, melaksanakan, dan mengawasi penyelenggaraan penempatan dan perlindungan tenga kerja Indonesia di luar negeri.[7]

Namun demikian, tenaga kerja Indonesia di luar negeri masih mengalami permasalahan yang bersinggungan dengan hak asasi manusia. Salah satu contohnya yang dialami oleh Wilfrida Soik, tenaga kerja Indonesia asal Belu, Nusa Tenggara Timur yang bekerja di Malaysia yang divonis hukuman mati karena didakwa membunuh majikannya.[8] Hukuman mati ini bertentangan dengan hak asasi manusia dan pelanggaran terhadap prinsip kemanusiaan. Kasus ini mencerminkan lemahnya sistem perlindungan dalam UU PPTKILN dan lemahnya politik hak asasi manusia dalam buruh migran (tenaga kerja Indonesia di luar negeri) mengingat pemerintah Indonesia masih menjalankan praktik hukuman mati.[9]

Ini berarti bahwa implementasi UU PPTKILN mempunyai keterkaitan dengan peraturan perundang-undangan lainnya. Ini disebabkan dalam pelaksanaannya penempatan tenaga kerja tersebut tidak bisa dilepaskan dari masalah ketenagakerjaan, hak asasi manusia, pemerintahan daerah. Untuk itu, diperlukan penyerasian melalui harmonisasi peraturan perundang-undangan yang sudah ada dan masih berlaku yang berkaitan dengan tanggung jawab negara dalam penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri. Atas dasar itu maka permasalahan hukum yang dikaji yaitu berkaitan dengan:

  1. Bagaimana pelaksanaan tanggung jawab negara dalam penempatan dan perlindungan tenaga kerja Indonesia di luar negeri ditinjau dari pendekatan hukum secara filosofis, yuridis, dan sosiologis; dan
  2. Apakah peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang tanggung jawab negara dalam penempatan tenaga kerja di luar negeri sudah harmonis.

Tanggung Jawab Negara dalam Ketenagakerjaan

 

Kebebasan ke-empat yang dideklarasikan oleh Roosevelt dalam The four freedom yaitu freedom for want merujuk pada keadilan sosial. Keadilan sosial ini juga tercermin dalam Universal Declaration of Human Rights oleh Perserikatan Bangsa-Bangsa, yang menyatakan hak-hak sosial adalah bagian dari hak asasi manusia. Prinsip keadilan sosial ini dikembangkan oleh negara kesejahteraan (walfare state). Prinsip walfare state tersebut tercermin dalam Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945, yang di dalamnya terdapat tanggung jawab negara terhadap warga negaranya.

Tanggung jawab negara dalam ketenagakerjaan secara normatif berdasarkan pada Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945 sebagai konstitusi negara ini. Tanggung jawab negara ini tercermin dalam tujuan negara yang tersirat dalam konstitusi. Tujuan bernegara yang terkandung di dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945 alinea empat, yaitu:[10]

  1. Protection function, negara melindungi seluruh tumpah darah Indonesia;
  2. Welfare function, negara wajib mewujudkan kesejahteraan bagi seluruh rakyat;
  3. Educational function, negara memiliki kewajiban mencerdaskan kehidupan bangsa; dan
  4. Peacefulness function, wajib menciptakan perdamaian dalam kehidupan bernegara dan bermasyarakat, baik ke dalam maupun ke luar.

 

Pasal 27 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945 menjamin hak setiap warga negara untuk memperoleh pekerjaan. Hak konstitusional ini dipertegas dalam Bab XA tentang Hak Asasi Manusia Pasal 28A sampai dengan Pasal 28J. Hak konstitusional untuk bekerja serta mendapatkan imbalan dan perlakuan yang adil dan layak dalam hubungan kerja juga diamanatkan oleh Pasal 28D. Hak asasi dalam memperoleh pekerjaan tersebut ditegaskan kembali dalam Pasal 28I ayat (4) yang menyatakan bahwa perlindungan, pemajuan, penegakan, dan pemenuhan hak asasi manusia adalah tanggung jawab negara terutama pemerintah. Landasan hukum tersebut menjelaskan bahwa menyediakan lapangan pekerjaan bagi warga negaranya merupakan kewajiban dan tanggung jawab konstitusional dari negara yang dilaksanakan oleh pemerintah.

Tanggung jawab tersebut termasuk di dalamnya bidang ketenagakerjaan yang berkaitan dengan penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri. Berdasarkan konsiderans menimbang UU PPTKILN, negara wajib menjamin dan melindungi hak asasi warga negaranya yang bekerja baik di dalam maupun di luar negeri berdasarkan prinsip persamaan hak, demokrasi, keadilan sosial, kesetaraan dan keadilan gender, anti diskriminasi, dan anti perdagangan manusia. Namun, tidak bisa dipungkiri telah terjadi perubahan sosial di Indonesia, termasuk dalam bidang ketenagakerjaan. Pasar tenaga kerja Indonesia meningkat. Peningkatan ini antara lain dipicu oleh ledakan populasi, berkurangnya jumlah tanah untuk agrikultural, perubahan mata pencarian dari agraris ke industri, dan masuknya modal asing. Kondisi tersebut mencerminkan kedudukan ketenagakerjaan dalam sistem hukum Indonesia.

Ketenagakerjaan berada dalam ruang lingkup hukum perburuhan yang merupakan functional filed of law yang mengkombinasikan semua cabang ilmu hukum.[11] Hukum ketenagakerjaan mempunyai sifat ganda sebagai hukum privat dan hukum publik karena ada intervensi pemerintah di dalamnya. Karena sifatnya tersebut, ketenagakerjaan mempunyai ruang lingkup berupa aspek hubungan kerja yang meliputi pra-employment dan post-employment. Selain itu, ketenagakerjaan mempunyai karakteristik yang bercirikan:[12]

  1. Lebih banyak aturan hukum yang bersifat kolektif;
  2. Mengkompensasikan ketidaksetaraan (perlindungan pihak yang lebih lemah);
  3. Pengintegrasian hukum privat dan hukum publik; dan
  4. Sistem khusus berkenaan dengan penegakan.

 

Ketenagakerjaan Indonesia didasarkan pada asas pembangunan nasional, antara lain asas demokrasi, asas keadilan, dan pemerataan. Pembangunan ketenagakerjaan bersifat multidimensional dengan melibatkan negara, pemerintah, pengusaha, dan tenaga kerja, sehingga diperlukan keterpaduan yang bersifat koordinatif fungsional lintas sektoral antara pusat dengan daerah.

Selain itu, tanggung jawab negara dalam ketenagakerjaan juga didasarkan pada Universal Declaration of Human Rights (UDHR) dan International Convenant on Economic, Social, and Cultural Rights (ICESCR). UDHR dan ICESCR mengakui hak atas pekerjaan sebagai hak asasi manusia sehingga melahirkan kewajiban negara untuk melindunginya. Kewajiban negara tersebut dijelaskan dalam ICESCR General Comment 3 tentang the nature of states parties obligation yang meliputi kewajiban negara untuk melakukan sesuatu (obligations of conduct) dan negara mampu mencapai realisasi penuh secara progresif (obligations of result). Obligations of conduct terdiri atas upaya untuk mempromosikan (to promote), melindungi (to protect), memenuhi (to fulfil), memfasilitasi (to facilities), dan menyediakan (to provide).

 Harmonisasi Norma Hukum

Hierarki norma hukum didasarkan pada teori hierarki norma hukum (stufenbau theories) yang dikemukakan oleh Hans Kelsen dan Adolf Merkl.  Norma hukum selalu mempunyai dua wajah teori mengenai jenjang norma hukum. Adolf Merkl menyatakan bahwa:[13]

Suatu norma hukum itu ke atas bersumber dan berdasar pada norma di atasnya dan ke bawah menjadi sumber dan menjadi dasar bagi norma di bawahnya, oleh karena itu suatu norma hukum mempunyai masa berlaku yang relative karena masa berlakunya norma hukum tergantung pada norma hukum yang berada di atasnya.

Atas dasar teori tersebut, Hans Kelsen berpendapat bahwa:[14]

norma-norma hukum berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki (tata susunan), sehingga norma yang lebih rendah berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi, sedangkan norma yang lebih tinggi berlaku, bersumber, dan berdasar pada norma yang lebih tinggi lagi sampai suatu norma tidak dapat ditelusuri lebih lanjut dan bersifat hipotesis dan fiktif yaitu norma dasar (grundnorm).

Norma hukum tersebut perlu ada harmonisasi. Harmonisasi berasal dari konsep yang dikemukakan oleh Rudolf Stamler, yaitu hukum akan tercipta dengan baik dan adil apabila terdapat keselarasan atau harmonisasi antara maksud, tujuan, dan kepentingan penguasa (pemerintah) dengan masyarakat. Harmonisasi sistem hukum nasional meletakkan pola pikir yang mendasari penyusunan sistem hukum dalam kerangka sistem hukum nasional (legal system harmonization) yang mencakup:[15]

  1. Komponen materi hukum (legal substance);
  2. Komponen struktur hukum (legal structure); dan
  3. Komponen budaya hukum (legal culture).

Untuk itu, harmonisasi sistem hukum perlu menempuh langkah ideal berupa penyesuaian unsur-unsur tatanan hukum yang berlaku dalam kerangka sistem hukum nasional (legal system) yang mencakup legal substance, legal structure, dan legal culture. Konsep dasar harmonisasi di Indonesia berakar dari paradigma Pancasila, konsep negara hukum, dan prinsip pemerintahan konstitusional dalam Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945 dengan memperhatikan social sence of justice dan mengakomodasi aspirasi masyarakat.[16]

Harmonisasi hukum merupakan kegiatan ilmiah untuk menuju proses penyelarasan, kesesuaian, dan keseimbangan hukum tertulis yang mengacu pada nilai-nilai filosofis, sosiologis, ekonomis, dan yuridis. Harmonisasi meliputi harmonisasi secara vertikal dan harmonisasi secara horizontal. Harmonisasi secara vertikal merupakan proses penyelarasan peraturan perundang-undangan yang berada di bawah diselaraskan dengan peraturan yang berada di atasnya, sedangkan harmonisasi secara horizontal merupakan proses penyelarasan peraturan perundang-undangan yang sejajar tingkatannya. Ini dimaksudkan agar norma hukum mampu menciptakan kondisi kehidupan yang selaras (law as tool of social harmony). Tercipta law as tool of social harmony harus dilihat juga dari keberlakuannya suatu kaidah hukum secara filosofis, yuridis, dan sosiologis/empiris.

Kaidah hukum mempunyai keberlakukan filosofis (filosofischegetung) jika mencerminkan cita-cita hukum (rechtidee) sebagai nilai positif yang tertinggi (uberpositivevenwerte).[17] Pancasila berkedudukan sebagai cita-cita hukum (rechtidee) bangsa Indonesia dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. Berkaitan dengan cita-cita hukum, Rudolf Stammler menyatakan bahwa:[18]

Cita-cita hukum adalah konstruksi berpikir yang mengarahkan hukum pada cita-cita yang diinginkan masyarakat, berfungsi sebagai bintang pemandu (leitstern) untuk mencapai sesuatu yang dicita-citakan, dan mengandung prinsip yang berlaku sebagai norma bagi keadilan dan ketidakadilan hukum, sehingga hukum positif dapat diuji dengan rectidee dan hukum positifdapat diarahkan menuju hukum yang adil.

Selain sebagai rechtidee, Pancasila juga berfungsi sebagai norma fundamental negara (staatsfundamentalnorm). Norma-norma dalam Pancasila baik secara sendiri-sendiri maupun bersama-sama merupakan norma dasar dan norma tertinggi bagi berlakunya semua norma hukum, sehingga Pancasila berkedudukan sebagai sumber dari segala sumber hukum yang berlaku di Indonesia.

Keberlakuan kaidah hukum secara yuridis dapat dilihat dari hubungan keselarasan suatu peraturan dengan peraturan lainnya yang dilakukan melalui sinkronisasi. Sinkronisasi sebagai bagian dari kajian harmonisasi, namun tidak dapat diaplikasikan dalam kajian norma dan sistem hukum global atau transnasional.[19] Berlakunya peraturan perundang-undangan dapat dikaji dari derajat sinkronisasinya baik secara vertikal maupun horizontal. Ini didasarkan pada dinamika norma hukum yang dibedakan menjadi dua , yaitu dinamika norma hukum yang vertikal dan dinamika norma hukum yang horizontal.[20] Sinkronisasi secara vertikal dilakukan pengkajian terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku bagi suatu bidang tertentu tidak saling bertentangan apabila dilihat dari sudut hierarki peraturan perundang-undangan.[21] Sinkronisasi ini didasarkan pada dinamika norma hukum vertikal yang berjenjang dari atas ke bawah atau dari atas ke bawah, sehingga norma hukum itu berlaku , berdasar, dan bersumber pada norma yang di atasnya.[22]

Hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia diatur dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagaimana telah diganti dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- Undangan (UU P3). Berdasarkan Pasal 7 ayat (1) UU P3, jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan terdiri atas: (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; (2) Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; (3) Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; (4) Peraturan Pemerintah; (5) Peraturan Presiden; (6) Peraturan Daerah Provinsi; dan (7) Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

Undang-undang dalam arti luas dipahami sebagai produk hukum yang dihasilkan oleh kekuasaan legislatif dengan maksud untuk mengikat umum.[23] Legislasi menunjuk pada suatu proses yang terkandung pemahaman akan tahap-tahap yang harus dilalui.[24] Suatu produk hukum mendapat legitimasinya dan memenuhi syarat formal sebagai undang-undang jika telah dilakukan melalui tahapan-tahapan itu.[25] Selain itu, sebuah produk legislasi di dalamnya mengandung materi muatan. Materi muatan pertama kali diperkenalkan oleh A. Hamid S. Attamimi dalam majalah Hukum dan Pembangunan No. 3 Tahun IX (Mei 1979) sebagai terjemahan dari het eigenaarding onderwerp der wet.[26] Menurut A. Hamid Attamimi, terdapat arti penting lain dalam menentukan materi muatan dari undang-undang, karena pembentukan undang-undang suatu negara bergantung pada cita negara dan teori bernegara yang dianutnya, kedaulatan dan pembagian kekuasaan dalam negara, serta sistem pemerintahan negara yang diselenggarakannya.[27] Materi muatan peraturan perundang-undangan di Indonesia sebagaimana diatur dalam Pasal 10 ayat (1) UUP3, yaitu: (1) pengaturan lebih lanjut mengenai ketentuan Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945; (2) perintah suatu undang-undang untuk diatur dengan undang-undang; (3) pengesahan perjanjian internasional tertentu; (4) tindak lanjut atas putusan Mahkamah Konstitusi; dan/atau (5) pemenuhan kebutuhan hukum dalam masyarakat.

Berlakunya kaidah hukum secara empiris dapat dilihat dari perilaku hukum (legal behavior) warga masyarakat yang dikenai aturan hukum itu.[28] Keberlakuan faktual atau empiris akan ada jika masyarakat berperilaku dengan mengacu pada keseluruhan kaidah hukum atau menaati suatu kaidah hukum.[29] Keberlakuan sosiologis ini berkaitan dengan legal culture tersebut yang dipengaruhi oleh kesadaran hukum (legal awareness) dari stakeholders. Legal awareness memiliki beberapa indikator yaitu pengetahuan tentang peraturan hukum (law awareness), pengetahuan tentang isi peraturan hukum (law acquaintance), sikap terhadap peraturan hukum (legal attitude), dan peri kelakuan hukum (legal behaviour).[30]

Analisis

Pasal 27 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945 menyatakan bahwa setiap warga negara berhak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi kemanusiaan. Pasal ini mengandung inti bahwa negara harus memberikan perlindungan kepada warga negara yang akan menggunakan haknya untuk mendapatkan pekerjaan, termasuk di dalamnya bekerja di luar negeri. Ketentuan ini apabila dikaitkan dengan penyelenggaraan negara oleh pemerintah, maka penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri berkaitan dengan hubungan antar-negara, sehingga masalah penempatan tenaga kerja ini merupakan tanggung jawab negara yang pelaksanaan kewenangannya dilakukan oleh pemerintah dengan melibatkan pemerintah daerah dan pihak swasta.

Namun, kesempatan kerja di negeri ini sangat terbatas tidak sebanding dengan tersedianya angkatan kerja sehingga menyebabkan pengangguran semakin meningkat. Keterbatasan lapangan pekerjaan itu mengakibatkan banyak tenaga kerja dengan usia produktif  mencari pekerjaan di luar negeri. Realitas tersebut  menunjukkan penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri sebagai upaya untuk mewujudkan hak dan kesempatan yang sama bagi tenaga kerja memperoleh pekerjaan dan penghidupan yang layak dilaksanakan dengan memperhatikan harkat, martabat, hak asasi manusia, serta perlindungan hukumnya.[31] Atas dasar itu, maka negara wajib secara aktif menjamin dan melindungi hak asasi warga negaranya baik yang bekerja di dalam negeri maupun di luar negeri berdasarkan prinsip persamaan hak, demokrasi, keadilan sosial, kesetaraan gender, dan anti-perdagangan manusia.[32]

Amanat konstitusi tersebut menyiratkan adanya tanggung jawab negara untuk penempatan tenaga kerja baik di dalam negeri maupun di luar negeri. Tanggung jawab negara tersebut harus dikuatkan ke dalam bentuk peraturan perundang-undangan mengenai penempatan tenaga kerja. Pengaturan penempatan dan perlindungan tenaga kerja Indonesia di luar negeri sudah seharusnya diatur dalam undang-undang karena:[33]

  1. bekerja merupakan hak asasi manusia yang wajib dijunjung tinggi, dihormati, dan dijamin penegakannya;
  2. hak setiap warga negara untuk memperoleh pekerjaan dan penghidupan yang layak, baik di dalam maupun di luar negeri sesuai dengan keahlian, keterampilan, bakat, minat, dan kemampuan;
  3. dalam kenyataan selama ini tenaga kerja Indonesia yang bekerja di luar negeri sering dijadikan objek perdagangan manusia, kerja paksa, korban kekerasan, kesewenang-wenangan, kejahatan atas harkat dan martabat manusia, serta perlakuan lain yang bertentangan dengan hak asasi manusia;
  4. negara wajib menjamin dan melindungi hak asasi warga negaranya yang bekerja baik di dalam maupun di luar negeri berdasarkan prinsip persamaan hak, demokrasi, keadilan, kesetaraan gender, dan anti-diskriminasi; dan
  5. penempatan tenaga kerja Indonesia ke luar negeri perlu dilakukan secara terpadu antara instansi pemerintah baik pusat maupun daerah dan peran serta masyarakat dalam suatu produk hukum yang memadai guna memberikan perlindungan yang masksimal.

Untuk itu, tanggung jawab negara dalam ketenagakerjaan ditindaklanjuti dengan pengaturan lebih lanjut ke dalam peraturan perundang-undangan di bawah Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945, antara lain Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1969 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Mengenai Tenaga Kerja sebagaimana telah diganti dengan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1997 tentang Ketenagakerjaan sebagaimana telah diganti dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan (UU Naker) dan Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2004 tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri (UU PPTKILN).

UU Naker dan UU PPTKILN merupakan peraturan perundang-undangan sebagai bentuk hukum Indonesia seharusnya berparadigma Pancasila, yang dibangun dan dikembangkan berdasarkan UUD N RI Tahun 1945, yaitu:[34]

  1. mencerminkan religiusitas kebertuhanan segenap warga negara melalui keyakinan segenap bangsa terhadap Tuhan yang Maha Esa;
  2. mencerminkan prinsip-prinsip humanitas yang berkeadilan dan berkeadaban berdasarkan sila kemanusiaan yang adil dan beradab;
  3. menjamin dan memperkuat prinsip nasionalitas kebangsaan Indonesia memalui sila persatuan Indonesia;
  4. memperkuat nilai-nilai sovereinitas kerakyatan melalui sila kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan perwakilan; dan
  5. melembagakan upaya untuk membangun sosialitas yang berkeadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.

Berdasarkan hal tersebut, maka kelima sila dalam Pancasila harus diimplementasikan melalui produk hukum termasuk peraturan perundang-undangan di bidang ketenagakerjaan yang berkaitan dengan penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri.

Produk peraturan perundang-undangan juga harus didasarkan pada rechtidee dan staatfundamentalnorm. Ini berlaku juga untuk peraturan perundang-undangan tentang tanggung jawab negara dalam penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri. Agar mempunyai kekuatan berlaku secara filosofis, peraturan perundang-undangan tentang tanggung jawab negara dalam penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri harus didasarkan prinsip-prinsip yang terkandung dalam rechtidee tersebut, yaitu:[35]

  1. berdasarkan prinsip ketuhanan Yang Maha Esa, regulasi secara pranata hukum, penegakan hukum, dan penyelenggaraan penempatan tenaga kerja Indonesia ke luar negeri harus didasarkan pada nilai-nilai moral yang luhur sehingga tidak ada perilaku yang mengeksploitasi tenaga kerja Indonesia sejak masa pra-penempatan, penempatan, hingga masa purna-penempatan;
  2. berdasarkan prinsip kemanusaian yang adil dan beradab, tidak dibenarkan dalam seluruh proses penyelenggaraan penempatan tenaga kerja Indonesia ke luar negeri dilakukan oleh orang perorangan atau lembaga yang mengambil keuntungan melalui proses penempatan tenaga kerja Indonesia dengan cara-cara yang tidak etis;
  3. berdasarkan prinsip nasionalisme yang terkandung dalam persatuan Indonesia, maka keseluruhan proses penempatan tenaga kerja Indonesia melalui peraturan perundang-undangan seharusnya mampu menumbuhkan semangat nasionalisme bangsa tanpa memandang rendah bangsa lain, sehingga tenaga kerja Indonesia berkewajiban untuk menjaga nama baik bangsa dan negara dengan tidak melakukan kegiatan yang bertentangan dengan hukum negara tujuan;
  4. berdasarkan demokrasi dan segala tindakan diambil setelah ada keputusan bersama berdasarkan musyawarah mufakat yang terkandung dalam sila keempat, peraturan perundang-undangan tidak diperbolehkan mengurangi dan mematikan hak-hak tenaga kerja Indonesia sebagai warga negara Indonesia, oleh karena itu penguatan hak-hak tersebut harus memperoleh jaminan yang tersurat dalam peraturan perundang-undangan dan memorandum of understanding; dan
  5. berdasarkan prinsip keadilan sosial, negara harus memberikan perlindungan kepada tenaga kerja Indonesia untuk mencegah sewenang-wenangan dari pihak yang lebih kuat serta memberikan jaminan adanya keadilan dan pemerataan.

Kelima prinsip tersebut harus tercermin dalam UU PPTKILN dan political will dari pemerintah untuk ketenagakerjaan di luar negeri.

UU PPTKILN secara normatif telah mengakomodasi prinsip-prinsip dari falsafah bangsa, amanah konstitusi, serta prinsip-prinsip dalam UDHR dan ICESCR. Namun, bila ditinjau dari ruang lingkup batasan tenaga kerja Indonesia dalam UU PPTKILN, belum sepenuhnya mengimplementasikan paradigma Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945. Ini disebabkan batasan definisi tenaga kerja Indonesia sebagaimana diatur dalam Pasal 1 angka 1 UU PPTKILN secara pragmatis belum mampu memberikan perlindungan yang memadai bagi kelompok buruh tertentu yang bekerja di luar negeri, termasuk tenaga kerja yang tidak berdokumen (undocumented migrant workers), TKI mandiri, pekerja rumah tangga (PRT) migran, anggota keluarga TKI, dan anak buah kapal (ABK).[36] UU PPTKILN telah mereduksi tanggung jawab negara dalam penempatan dan perlindungan tenaga kerja Indonesia, karena undang-undang lebih banyak memberikan kewenangan terlalu luas kepada pelaksana penempatan tenaga kerja Indonesia swasta (PPTKIS) dan kewajiban yang dibebankan kepadanya terlalu besar, sebagai badan usaha swasta yang bergerak dalam bidang penempatan dan perlindungan tenaga kerja Indonesia, sebagaimana diatur dalam Pasal 34, Pasal 35, Pasal 43, Pasal 65, Pasal 67, Pasal 75, dan Pasal 82. Beban tanggung jawab PPTKIS tersebut kurang tepat karena PPTKIS sebagai badan usaha mempunyai tujuan profit oriented, sehingga tangggung jawabnya itu tidak akan dapat dilaksanakan dengan baik dan menyebabkan penempatan tenaga kerja Indonesia tidak dapat dilaksanakan secara selektif, yang berakibat pada terjadinya permasalahan yang menimpa tenaga kerja Indonesia di luar negeri.[37]

Selain itu, untuk mengetahui apakah regulasi tanggung jawab negara dalam penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri telah didasarkan pada rechtidee dan staatfundamentalnorm serta mengimplementasikan nilai-nilai yang terkandung dalam Pancasila, perlu dilakukan kajian sinkronisasi vertikal dan horizontal sebagai bentuk dari harmonisasi peraturan perundang-undangan. Kajian sinkronisasi vertikal sebagai bagian dari harmonisasi peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan tanggung jawab negara dalam penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri dilakukan sesuai dengan teori hierarki norma hukum (stufenbautheorie) dari Hans Kelsen, yang dijabarkan sesuai dengan UU P3. Harmonisasi ini dimulai dengan sinkronisasi vertikal peraturan perundang-undangan tentang tanggung jawab negara dalam penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri berdasarkan hierarki peraturan perundang-undangan di Indonesia. Hierarki peraturan perundang-undangan berdasarkan UU P3 menempatkan Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945 sebagai peraturan perundang-undangan tertinggi di Indonesia.

Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945 sebagai norma hukum tertinggi yang berlaku di wilayah Indonesia secara implisit memberikan tanggung jawab kepada negara dalam ketenagakerjaan. Hak dan kewajiban negara dalam Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945 yang relevan untuk perlindungan dan akses terhadap keadilan bagi pekerja migran (tenaga kerja Indonesia di luar negeri) diatur oleh Pasal 27 ayat (2), Pasal 28D ayat (1), Pasal 28D ayat (2), Pasal 28F, Pasal 28G ayat (1), Pasal 28H ayat (1), dan Pasal 28I ayat (4). Ini berarti bahwa konstitusi memberikan amanat kepada negara berupa tanggung jawab konstitusional untuk memberikan perlindungan dan akses keadilan bagi pekerja migran, berupa: (1) pekerjaan yang layak bagi kemanusiaan; (2) pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum serta perlakuan yang sama di hadapan hukum; (3) bekerja, mendapat imbalan, dan perlakuan yang adil dan layak dalam hubungan kerja; (4) komunikasi dan informasi untuk pengembangan pribadi dan lingkungan sosialnya; (5) perlindungan atas diri pribadi, keluarga, kehormatan, martabat, dan harta benda; (6) hidup sejahtera lahir dan batin serta memperoleh pelayanan kesehatan; dan (7) perlindungan, pemajuan, penegakan, dan pemenuhan hak asasi manusia oleh pemerintah.

Pasal 34 UU Naker menentukan bahwa ketentuan mengenai penempatan tenaga kerja di luar negeri diatur dengan undang-undang. Amanat Pasal 34 UU Naker ini dilaksanakan oleh pemerintah dengan diundangkannya UU PPTKILN yang mulai berlaku sejak tanggal 18 Oktober 2004. Konsiderans menimbang huruf a dan d UU PPTKILN menyebutkan bahwa bekerja merupakan hak asasi manusia yang wajib dijunjung tinggi, dihormati, dan dijamin penegakannya, negara wajib menjamin dan melindungi hak asasi warga negaranya yang bekerja baik di dalam maupun di luar negeri berdasarkan prinsip persamaan hak, demokrasi, keadilan sosial, kesetaraan dan keadilan gender, anti-diskriminasi, dan anti-perdagangan manusia. Ini berarti bahwa dasar menimbang dari UU PPTKILN telah memasukkan kandungan norma dasar dari Pasal 28D ayat (2) dan Pasal 28I ayat (4). Namun, norma dasar yang terkandung dalam konstitusi tersebut belum tercermin di dalam ketentuan pasal-pasal UU PPTKILN, yang lebih menekankan pada penempatan daripada perlindungan. Ini terbukti dari 109 pasal hanya ada 8 pasal yang mengatur mengenai perlindungan, namun belum mengatur secara tegas perlindungan tenaga kerja Indonesia pada masa pra-penempatan dan purna-penempatan.

Berdasarkan Pasal 7 huruf e UU PPTKILN, Pemerintah berkewajiban untuk memberikan perlindungan kepada TKI selama masa sebelum pemberangkatan, masa penempatan, dan purna-penempatan. Namun dalam praktiknya, kewajiban tersebut diserahkan kepada PPTKIS tanpa keterlibatan pemerintah di dalamnya sehingga berakibat timbul berbagai masalah pada masa penempatan setelah tenaga kerja Indonesia bekerja di luar negeri. Selain itu, meskipun hak-hak konstitusional telah diatur lebih lanjut ke dalam Pasal 8 UU PPTKILN, namun undang-undang tidak mengidentifikasikan pihak-pihak yang bertanggung jawab untuk memenuhi dan menegakkan hak-hak tenaga kerja Indonesia di luar negeri, tidak memberlakukan hukuman apabila hak tersebut tidak terpenuhi.[38]

UU PPTKILN menentukan bahwa kementerian yang melaksanakan urusan pemerintahan bidang ketenagakerjaan sebagai diberikan kewenangan untuk melaksanakan perlindungan dan penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri. Selain itu, UU PPTKILN juga mengamatkan dibentuknya Badan Nasional Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia (BNP2TKI). Ini berarti bahwa terdapat dua lembaga yang mempunyai kewenangan perlindungan dan penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri. Adanya pengaturan dua lembaga dalam UU PPTKILN menunjukkan bahwa UU PPTKILN mengandung ketidakterpaduan antar-lembaga yang diamanatkan untuk menjalankan tugas pengelolaan migrasi tenaga kerja. Kedua lembaga tersebut menunjukkan ketidakjelasan pengaturan dan pembatasan kewenangannya, serta pola hubungan koordinasi keduanya.

Berdasarkan Bab X UU PPTKILN, kelembagaan penempatan dan perlindungan tenaga kerja Indonesia di luar negeri berbentuk BNP2TKI sebagai pelaksana kebijakan penempatan dan perlindungan tenaga kerja Indonesia secara terpadu dan terkoordinasi. BNP2TKI ini diatur lebih lanjut dengan Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2006 tentang Badan Nasional Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia (Perpres BNP2TKI). Pembentukan BNP2TKI didasari oleh adanya pengaturan dalam Pasal 95 UU PPTKILN. Pasal 95 harus dipahami lebih objektif dan konsisten, dengan taat asas hukum serta dikaitkan dengan perspektif filosofis, yuridis serta sosiologis, sebab secara filosofis pasar kerja dalam negeri berbeda dengan pasar kerja luar negeri.[39] Pasar kerja dalam negeri pemerintah dapat mengatur permintaan (demand) dan penawaran (supply) secara bersama-sama, sedangkan pasar kerja luar negeri masing-masing pemerintahan negara hanya dapat mengendalikan dari satu sisi saja yaitu pemerintah negara pengirim seperti Indonesia hanya dapat mengendalikan dari segi permintaan (supply) sedangkan pemerintahan negara penerima TKI mengendalikan dari segi permintaan (demand).[40] Oleh karena itu,  Pemerintah membentuk BNP2TKI yang khusus menangani pasar kerja luar negeri yang salah satu tugasnya melakukan penempatan atas dasar perjanjian secara tertulis antara pemerintah dengan pemerintah negara pengguna TKI atau pengguna berbadan hukum di negara tujuan penempatan.

Pelaksanaan tanggung jawab negara ini melahirkan kewajiban bagi pemerintah dalam ketenagakerjaan. UU PPTKILN mengatur pembagian kewajiban pemerintah dan pemerintah daerah dalam berbagai pasal yang berkaitan dengan penempatan tenaga kerja Indonesia, sebagaimana diatur dalam Pasal 7 huruf e, Pasal 12, Pasal 13 huruf c, Pasal 17 ayat (2), Pasal 26 ayat (1), Pasal 32 ayat (1), Pasal 34 ayat (3), Pasal 36 ayat (1), Pasal 37, Pasal 38 ayat (2), Pasal 49 ayat (1), Pasal 55 ayat (3), Pasal 85 ayat (2), dan Pasal 91 ayat (1) UU PPTKILN. Berdasarkan ketentuan tersebut pembagian kewenangan dan kewajiban antara pemerintah dengan pemerintah daerah tidak seimbang, karena dalam hal kewajiban pemerintah daerah diberikan porsi yang lebih banyak namun diberikan porsi lebih sedikit dalam kewenangan.

Pendelegasian kewenangan kepada pemerintah daerah didasarkan pada Pasal 36, Pasal 55, Pasal 85, dan Pasal 92 UU PPTKILN. Kewenangan ini tidak sinkron dengan Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota (PP No. 38 Tahun 2007) yang secara hierarki berada di bawah undang-undang. PP No. 38 Tahun 2007 menetapkan tanggung jawab negara yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah lebih banyak daripada yang ditentukan dalam UU PPTKILN. Selain mengatur tanggung jawab pemerintah daerah sebagaimana diamanatkan oleh UU PPTKILN, PP No. 38 Tahun 2007 juga menambahkan tanggung jawab yang merupakan tugas PPTKIS berdasarkan UU PPTKILN dan beberapa tanggung jawab lainnya untuk mendukung tugas pemerintah pusat, sehingga pemerintah daerah dalam penempatan tenaga kerja di luar negeri mempunyai 13 (tiga belas) tanggung jawab. Untuk melaksanakan amanat tersebut, beberapa pemerintah daerah telah menetapkan dan mengundangkan peraturan daerah yang mengatur tentang tenaga kerja Indonesia di luar negeri, seperti Peraturan Daerah Kabupaten Blitar Nomor 16 Tahun 2008 dan Peraturan Daerah Kabupaten Lombok Barat Nomor 5 Tahun 2008.

Ini berarti bahwa tanggung jawab negara yang dilimpahkan kepada pemerintah daerah diperluas dengan diberlakukannya PP No. 38 Tahun 2007, namun pemerintah daerah pada umumnya memandang migrasi internasional sebagai tanggung jawab pemerintah pusat dengan BNP2TKI sebagai pelaksana untuk penempatan tenaga kerja Indonesia melalui kerja sama antar-pemerintah untuk penempatan G to G dan PPTKIS untuk penempatan P to P.[41] Pengawasan dari pemerintah daerah diperlukan untuk penempatan melalui PPTKIS. Pengaturan mengenai pengawasan dalam UU PPTKILN tidak jelas, karena tanggung jawab pengawasan diberikan kepada pemerintah baik pemerintah pusat maupun daerah,[42] dan BNP2TKI,[43] namun tidak jelas batasan kewenangan antara pusat dan daerah.

Harmonisasi peraturan perundang-undangan tentang tanggung jawab negara dalam penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri juga dilakukan secara horizontal terhadap peraturan perundang-undangan yang kedudukannya sederajat. Harmonisasi horizontal ini antara lain dilakukan dengan sinkronisasi antar-undang-undang yang berada dalam legal system dengan melihat cakupan legal substance, legal structure, dan legal culture. Undang-undang yang mengatur tentang tanggung jawab negara tersebut antara lain terdapat dalam Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia (UU HAM), Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan (UU Naker), Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda), Undang-Undang Nomor 37 Tahun 1999 tentang Hubungan Luar Negeri (UU HubLu),

UU HAM mengatur mengenai hak untuk bekerja dan ketenagakerjaan. Berdasarkan ketentuan Pasal 38 ayat (2) UU HAM, setiap orang bebas memilih pekerjaan yang disukainya dan berhak pula atas syarat-syarat ketenagakerjaan yang adil. Pengaturan tersebut merupakan perngaturan lebih lanjut dari hak konstitusional warga negara dalam bekerja. UU HAM ini juga mengatur mengenai tanggung jawab negara dalam ketenagakerjaan yang tersirat pada Pasal 71, yang mengatur bahwa tanggung jawab pemerintah untuk menghormati, melindungi, menegakkan, dan memajukan hak asasi manusia baik yang diatur dalam undang-undang maupun hukum internasional. Dalam rangka menegakkan dan melindungi HAM bagi tenaga kerja di luar negeri, pemerintah mengundangkan UU PPTKILN. Namun, dalam implementasinya UU PPTKILN tidak bisa mengatasi permasalahan-permasalahan hak asasi manusia yang dihadapi oleh tenaga kerja Indonesia di luar negeri.

Tanggung jawab negara tercermin dalam semangat filosofis UU Naker, yaitu ketenagakerjaan merupakan bidang perikehidupan masyarakat yang harus dijamin dan dilindungi oleh negara sebagai hak asasi yang melekat pada seseorang sebagaimana yang diamanatkan oleh konstitusi. UU PPTKILN merupakan pelaksanaan amanat dari Pasal 34 UU Naker yang menetapkan bahwa ketentuan mengenai penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri diatur dengan undang-undang.

UU PPTKILN ini tidak harmonis dengan UU Naker, karena ada beberapa ketentuan dalam UU PPTKILN yang bertentangan dengan UU Naker, seperti penentuan batas usia dewasa sebagai tenaga kerja. Usia dewasa yang tersirat dalam Pasal 1 angka 26 UU Naker, yaitu 18 tahun. Ini berbeda dengan pelaksanaan tanggung jawab negara yang diberikan kepada pihak swasta sebagaimana diatur dalam Pasal 35 huruf a yang menyatakan bahwa usia calon tenaga kerja Indonesia sekurang-kurangnya 18 tahun kecuali yang akan dipekerjakan pada pengguna perseorangan sekurang-kurangnya berusia 21 tahun. Ini berarti UU PPTKILN mengandung ketentuan yang kontraproduktif dan ada pembatasan dalam UU PPTKILN. Pembatasan usia 21 tahun untuk dapat bekerja bagi calon TKI yang bekerja pada pengguna perorangan merupakan wujud dari pembatasan hak konstitusional seseorang untuk melakukan pekerjaan.[44] Ini berarti UU PPTKILN sebagai pelaksanaan lebih lanjut dari norma yang diatur dalam Pasal 34 UU Naker telah bertentangan secara vertikal dengan konstitusi dan tidak harmonis juga secara horizontal dengan UU Naker.

UU PPTKILN diundangkan hampir bersamaan dengan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diganti dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, namun jika dilihat dari legal substance kedua undang-undang tersebut tidak ada harmonisasi antar-keduanya terutama terkait dengan ketentuan yang mengatur kewenangan daerah sebagai tanggung jawab negara yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah. Berdasarkan Pasal 5 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, pemerintah bertugas mengatur, membina, melaksanakan, mengawasi penyelenggaraan penempatan dan perlindungan TKI di luar negeri. Ini berarti tanggung jawab negara tersebut diamanatkan kepada pemerintah daerah dengan dasar wewenang berupa tugas pembantuan. Tanggung jawab tersebut tidak sepenuhnya dijalankan oleh pemerintah daerah. Ini terbukti berdasarkan realita calon tenaga kerja Indonesia lebih memilih mendaftar diri ke PPTKIS daripada Disnakertrans kota/kabupaten, sehingga pemerintah daerah seringkali tidak mengetahui jumlah warganya yang bekerja di luar negeri karena tidak mempunyai data faktual.[45]

Kedua undang-undang ini juga menunjukkan telah terjadi inkonsistensi secara yuridis normatif dalam Pasal 10, 13, 14, dan 22 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Pasal 10 tidak menyebutkan bahwa urusan ketenagakerjaan merupakan urusan pemerintah, sehingga pengaturan dan perlindungan ketenagakerjaan merupakan urusan yang diwajibkan kepada pemerintah daerah. Atas dasar itu, beberapa pasal dalam UU PPTKILN yang mendelegasikan pengaturan lebih lanjut seharusnya didelegasikan kepada pemerintah daerah, yang diatur melalui peraturan daerah dengan menyesuaikan kebutuhan dan kondisi daerah masing-masing. Namun, tidak ada satu pun pasal dalam UU PTKILN yang mengatur pendelegasian kepada pemerintah daerah untuk membuat peraturan daerah. ini bertentangan dengan Pasal 13 huruf h dan Pasal 14 huruf h UU Pemda tentang urusan wajib yang menjadi kewenangan provinsi dan urusan wajib yang menjadi kewenangan kabupaten/kota, serta Pasal 22 huruf b, d, e, f, g, h, j, l, n, dan o Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang kewajiban pemerintah daerah dalam ketenagakerjaan. Ini berarti bahwa UU PPTKILN tidak harmonis secara horizontal dengan UU Pemda dalam urusan wajib pemerintah daerah.

UU PPTKILN sesuai dengan nomenklaturnya jelas mempunyai dimensi internasional, hubungan kerja sama bilateral, dan subjek hukum negara penerima tenaga kerja Indonesia, sehingga di dalam konsideranss mengingat seharusnya mencantumkan juga UU HubLu dan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional. UU PPTKILN melibatkan perwakilan negara di luar negeri meskipun konsiderans mengingat tidak mencantumkan UU HubLu. Pasal 92 ayat (2) UU PPTKILN menentukan bahwa pengawasan terhadap penyelenggaraan penempatan dan perlindungan tenaga kerja Indonesia di luar negeri dilaksanakan oleh perwakilan Republik Indonesia di negara tujuan. Ini secara normatif sejalan dengan kebijakan dalam UU HubLu. Tanggung jawab negara yang dilaksanakan oleh pemerintah untuk melindungi kepentingan warga negara atau badan hukum Indonesia yang menghadapi permasalahan hukum diatur dalam Pasal 18 UU HubLu. Tanggung jawab ini juga diatur dalam Pasal 19 huruf b yang menyatakan bahwa perwakilan RI berkewajiban untuk memberikan pengayoman, perlindungan, dan bantuan hukum bagi warga negara dan badan hukum Indonesia di luar negeri.

Selain menggunakan pendekatan keberlakuan filosofis dan yuridis tersebut, tanggung jawab negara dalam penempatan tenaga kerja Indonesia di luar negeri ini juga perlu dilihat dari keberlakuan sosiologis-empiris. Keberlakuan pertauran perundang-undangan tentang tanggung jawab negara dalam penempatan dan perlindungan tenaga kerja Indonesia secara sosiologis-empiris dimulai dari tingkat kesadaran hukum stakeholders yang terlibat di dalamnya.[46] Permasalahan yang dihadapi oleh tenaga kerja Indonesia di luar negeri menunjukkan bahwa tingkat kesadaran hukum calon tenaga kerja dan tenaga kerja masih rendah. Ini dibuktikan dengan law awareness, law acquaintance, legal attitude, dan legal behaviour dari tenaga kerja Indonesia yang menunjukkan:[47]

  1. tingkat pengetahuan hukum terhadap peraturan dan perlindungan tenaga kerja hanya 20% yang mengetahui bahwa penempatan dan perlindungan tenaga kerja Indonesia di luar negeri diatur dengan undang-undang;
  2. pemahaman hukum calon tenaga kerja Indonesia dan tenaga kerja Indonesia terhadap peraturan perundang-undangan hanya 33.3% yang mengetahui isi UU PPTKILN terbatas pada prosedur penempatan; dan
  3. tenaga kerja Indonesia memilih jalur resmi untuk bekerja melalui PPTKIS sebanyak 81,7%, sedangkan sisanya melalui calo.

Hal tersebut menunjukkan bahwa pemerintah sebagai personifikasi dari negara kurang melaksanakan tanggung jawabnya dalam penempatan dan perlindungan tenaga kerja Indonesia di luar negeri. Kesadaran hukum masyarakat tersebut akan tinggi jika pemerintah memberikan pemahaman dan pengetahuan mengenai aspek hukum dan regulasi bagi tenaga kerja di luar negeri. Peningkatan kesadaran hukum tersebut dilaksanakan dengan melalui mobilisasi publik berupa pemberian akses informasi, sosialisasi, pendidikan, pelatihan, dan bantuan teknis.

Pelaksanaan tanggung jawab negara tersebut juga dipengaruhi oleh kurangnya pengawasan terhadap penempatan dan perlindungan tenaga kerja Indonesia di luar negeri. Berdasarkan Pasal 92 ayat (1) dan (2), pengawasan terhadap penyelenggaraan penempatan dan perlindungan tenaga kerja Indonesia di luar negeri dilaksanakan oleh instansi yang bertanggung jawab di bidang ketenagakerjaan pada pemerintah, pemerintah provinsi, pemerintah kabupaten/kota, serat perwakilan Republik Indonesia di negara tujuan penempatan. Landasan normatif tersebut menggambarkan ada upaya preventif dari negara terhadap permasalahan atau sengketa yang mungkin terjadi dalam penempatan tenaga kerja di luar negeri. Namun pelaksanaan tanggung jawab pengawasan tersebut tidak berjalan sebagaimana mestinya terbukti dengan adanya beberapa penyimpangan terhadap legal system dalam implementasi perlindungan dan penempatan tenaga kerja di luar negeri. Selain itu, secara empiris penegakan hukum (law enforcement) dari UU PPTKILN masih lemah terbukti masih banyaknya kasus-kasus pelanggaran terhadap ketentuan dalam UU PPTKILN namun tidak ditindak tegas secara hukum.

 

  1. Penutup

Tanggung jawab negara dalam penempatan dan perlindungan tenaga kerja Indonesia di luar negeri dari pendekatan hukum menggambarkan ketidakharmonisan baik dari sisi filosofis, sosiologis, maupun yuridis. Implementasi tanggung jawab negara untuk ketenagakerjaan di luar negeri  dari sisi filosofis belum sepenuhnya mengimplementasi prinsip-prinsip yang terdapat dalam falsafah hidup dan bangsa dan pelaksanaannya bertentangan dengan rechtidee dan staatfundamentalnorm. Dari sisi sosiologis pemerintah dinilai telah gagal dalam menjalankan tanggung jawab negara tersebut karena belum mampu meningkatkan legal awareness dari stakeholders sehingga tercipta legal culture yang cukup baik. Tanggung jawab negara tersebut dilihat dari berlakunya kaidah masih tumpang tindih secara normatif-yuridis. UU PPTKILN sebagai kaidah hukum mempunyai hubungan yang disharmonis dengan peraturan perundang-undangan dalam hierarki yang berlaku di Indonesia baik secara vertikal maupun horizontal.

Atas dasar itu, maka perlu diadakan perubahan terhadap UU PPTKILN dengan memperhatikan harmonisasi peraturan perundang-undangan terutama yang berkaitan dengan tanggung jawab negara agar tidak terjadi tumpang tindih pengaturan dan kewenangan serta disharmonsi peraturan perundang-undangan. Perubahan yang harus dilakukan antara lain berkaitan dengan pendelegasikan pasal-pasal yang mengatur tentang urusan-urusan wajib yang menjadi kewenangan daerah, pengawasan dan mekanisme pengawasan, meningkatkan kewenangan pemerintah daerah dalam perlindungan TKI dengan menghapuskan ketentuan Pasal 23, kantor cabang PPTKIS harus bertanggung jawab terhadap segala pelanggaran yang dilakukannya dan perlakuan tidak manusiawi terhadap tenaga kerja, sehingga pemerintah/pemerintah daerah dapat memberlakukan sanksi terhadap PPTKIS.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

DAFTAR PUSTAKA

Agusmidah, dkk, Bab-bab tentang Hukum Perburuhan Indonesia, Denpasar: Pustaka Larasan bekerja sama dengan Universitas Indonesia, Universitas Leiden, dan Universitas   Gronigen, 2012.

Ali, Achmad,  Menguak Tabir Hukum (Suatu Kajian Filosofis dan Sosiologis), Jakarta: Gunung Agung, 2002.

Asshiddiqie, Jimly, Perihal Undang-Undang di Indonesia, Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006.

Attamimi, Hamid S., Peranan Keputusan Presiden RI dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara (Suatu Studi Analisis Mengenai Keputusan Presiden yang berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I-IV,  Disertasi, Univertas Indonesia.

Bachtiar, Palmira Permata, “Catatan Kebijakan: Mendukung Pemerintah Daerah dalam Pengelolaan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri,” diakses melalui www.smeru.or.id/policybrief/migrantworkers_pb_ind.pdf, tanggal 13 Oktober 2013.

Badan Pusat Statistik, Pengangguran Terbuka Menurut Pendidikan Tertinggi yang Ditamatkan 2004-2013, diakses melalui http://bps.go.id/tab_sub/view.php?kat=1&tabel=1&daftar=1&id_subyek=06&notab=4, tanggal 18 Oktober 2013.

Badan Pusat Statistik, Statistik Indonesia 2013, Jakarta: BPS-Statistik Indonesia, 2013.

Binawan, 2005.

Farbenblum, Bassina, Eleanor Taylor-Nicholson, dan Sarah Paoletti, Akses Buruh Migran terhadap Keadilan di Negara Asal: Studi Kasus Indonesia, New York: Open Society Foundations, 2013.

Goesniadhie, Kusnu, Harmonisasi Hukum dalam Perspektif Perundang-undangan (Lex Specialis Suatu Masalah), Surabaya: Penerbit JPBooks, 2006.

Hujbers, Theo, Filsafat Hukum dalam Lintasan Sejarah, Yogyakarta: Kanisius, 1995.

Husni, Lalu, “Perlindungan Hukum terhadap Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri,” Mimbar Hukum Volume 23, Nomor 1, Februari 2011.

Husni, Lalu, Pengantar Hukum Ketenagakerjaan Indonesia, Ed. Rev, Cet. ke-11, Jakarta: Rajawali Press, 2012.

Juwana, Hikmahanto, Lalu Husni, dkk, Naskah Akademik RUU tentang Perubahan terhadap UU Nomor 39 Tahun 2004 tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia, diakses melalui  http://ccmigrant.blogspot.com/search/label/Naskah%20Akademik%20RUU%20PPILN, tanggal 23 Oktober 2013.

Naekma dan I Wayan Pageh, “Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia,”diakses melalui http://www.bnp2tki.go.id/hasil-penelitian-mainmenu-276/975-penempatan-dan-perlindungan-tenaga-kerja-indonesia.html, tanggal 30 Oktober 2013.

Naovalita, Tita, et.al., “Perlindungan Sosial Buruh Migran Perempuan,” Prosiding Seminar, The World Bank bekerja sama dengan Kementerian Kesejahteraan Rakyat RI, Jakarta, 2-3 Mei 2006.

Nursyamsi, Fajri, RUU Pendidikan Tinggi: Analisis Perundang-undangan dalam Aspek Formil dan Subtansi Pengaturan, Jentera Edisi 22 – tahun VII, Januari-April 2012.

S., Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undangan I: Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan, Yogyakarta: Kanisius, 2007.

Soeprapto, Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undangan Dasar-Dasar dan Pembentukannya,Yogyakarta: Penerbit Kanisius, 1998.

 

* Tulisan dimuat dalam Buku TENAGA KERJA: PERSPEKTIF HUKUM, EKONOMI, DAN SOSIAL, diterbitkan oleh P3DI Setjen DPR RI dan Azza Grafika, 2013

[1]Tita Naovalita, et.al., “Perlindungan Sosial Buruh Migran Perempuan,” Prosiding Seminar, The World Bank bekerja sama dengan Kementerian Kesejahteraan Rakyat RI, Jakarta, 2-3 Mei 2006, hal. 64.

[2] Badan Pusat Statistik, Pengangguran Terbuka Menurut Pendidikan Tertinggi yang Ditamatkan 2004-2013, diakses melalui http://bps.go.id/tab_sub/view.php?kat=1&tabel=1&daftar=1&id_subyek=06&notab=4, tanggal 18 Oktober 2013.

[3] Badan Pusat Statistik, Statistik Indonesia 2013, Jakarta: BPS-Statistik Indonesia, 2013, hal. 105.

[4] Palmira Permata Bachtiar, “Catatan Kebijakan: Mendukung Pemerintah Daerah dalam Pengelolaan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri,” diakses melalui www.smeru.or.id/policybrief/migrantworkers_pb_ind.pdf, tanggal 13 Oktober 2013.

[5]Ibid.

[6]Pasal 6 Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2004 tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri.

[7] Pasal 5 ayat (1) Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2004 tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri.

[8] “Pengacara Kondang Malaysia Bela TKI Wilfrida,”diakses melalui http://dunia.news.viva.co.id/news/read/447920-pengacara-kondang-malaysia-bela-tki-wilfrida, tanggal 21 Oktober 2013.

[9] Refendi Djamin, dalam Wella Sherlita, “Wakil Komisi HAM ASEAN (AICHR) Indonesia Tolak Vonis Hukuman Mati Wilfrida,”diakses melalui http://www.kabarindonesia.com/berita.php?pil=14&jd=Wakil+Komisi+HAM+ASEAN+%28AICHR%29+Indonesia+Tolak+Vonis+Hukuman+Mati+Wilfrida&dn=20130930170513, tanggal 21 Oktober 2013.

[10]Lalu Husni, Pengantar Hukum Ketenagakerjaan Indonesia, Ed. Rev., Cet. Ke-11, Jakarta:: Rajawali Pers, 2012, hal. 12-13.

[11] Agusmidah, dkk, Bab-bab tentang Hukum Perburuhan Indonesia, Denpasar: Pustaka Larasan bekerja sama dengan Universitas Indonesia, Universitas Leiden, dan Universitas   Gronigen, 2012, hal. 6.

[12]Ibid.

[13] Maria Farida Indrati S., Ilmu Perundang-undangan I: JEnis, Fungsi, dan Materi Muatan, Yogyakarta: Kanisius, 2007, hal. 41-42.

[14]Ibid.

[15] Kusnu Goesniadhie, Harmonisasi Hukum dalam Perspektif Perundang-undangan (Lex Specialis Suatu Masalah), Surabaya: Penerbit JPBooks, 2006.

[16]Ibid.

[17]Achmad Ali, Menguak Tabir Hukum (Suatu Kajian Filosofis dan Sosiologis), Jakarta: Gunung Agung, 2002, hal. 115.

[18] Theo Hujbers, Filsafat Hukum dalam Lintasan Sejarah, Yogyakarta: Kanisius, 1995, hal. 129

[19] Kusnu Goesniadhie, Harmonisasi Hukum dalam…, loc. cit. hal. 24.

[20] Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan…., op.cit., hal. 9.

[21] Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Ringkas, Jakarta: Rajawali Pers, 2006, hal. 19.

[22] Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan…, loc.cit., hal. 9.

[23] Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang di Indonesia, Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006, hal. 32.

[24]Binawan, 2005, hal. 9.

[25] Fajri Nursyamsi, RUU Pendidikan Tinggi: Analisis Perundang-undangan dalam Aspek Formil dan Subtansi Pengaturan, Jentera Edisi 22 – tahun VII, Januari-April 2012, hal. 98.

[26] A. Hamid S. Attamimi dalam Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan Dasar-Dasar dan Pembentukannya,Yogyakarta: Penerbit Kanisius, 1998, hal. 123.

[27] Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan…, loc.cit., hal. 124.

[28]Lalu Husni, “Perlindungan Hukum terhadap Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri,” Mimbar Hukum Volume 23, Nomor 1, Februari 2011, Halaman 1-236.

[29] J.J.H. Bruggink sebagaimana diterjemahkan oleh Arief Sidharta, Rechts Reflecties (Refleksi Hukum), Bandung: Citra Aditya Bakti, 1996, hal. 149.

[30] Soerjono Soekanto, Kesadaran Hukum dan Kepatuhan Hukum, Jakarta: Rajawali, 1992, hal. 159.

[31]Lalu Husni, Pengantar Hukum Ketenagakerjaan Indonesia,loc.cit.,  hal. 99.

[32]Ibid.

[33]Ibid., hal. 97.

[34] Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang di Indonesia, loc.cit., hal. 206-207.

[35]Lalu Husni, “Perlindungan Hukum terhadap Tenaga Kerja…”,loc.cit.

[36]Hikmahanto Juwana, Lalu Husni, dkk, Naskah Akademik RUU tentang Perubahan terhadap UU Nomor 39 Tahun 2004 tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia, diakses melalui  http://ccmigrant.blogspot.com/search/label/Naskah%20Akademik%20RUU%20PPILN, tanggal 23 Oktober 2013.

[37]Ibid.

[38] Bassina Farbenblum, Eleanor Taylor-Nicholson, dan Sarah Paoletti, Akses Buruh Migran terhadap Keadilan di Negara Asal: Studi Kasus Indonesia, New York: Open Society Foundations, 2013, hal. 64.

[39]Naekma dan I Wayan Pageh, “Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia,”diakses melalui http://www.bnp2tki.go.id/hasil-penelitian-mainmenu-276/975-penempatan-dan-perlindungan-tenaga-kerja-indonesia.html, tanggal 30 Oktober 2013.

[40]Ibid.

[41] Palmira Permata Bachtiar, “Catatan Kebijakan:….,” loc.cit.

[42]Pasal 92 ayat (1) Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2004 tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri.

[43]Pasal 95 Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2004 tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri.

[44]Hikmahanto Juwana, Lalu Husni, dkk, Naskah Akademik RUU …, loc.cit.

[45]Ibid.

[46]Lalu Husni, “Perlindungan Hukum terhadap Tenaga Kerja …, loc.cit.

[47]Ibid.

About shanti dwi kartika

* Just ordinary people and organized person who have some character and always try to do and give something useful for everybody around me and my environment (Just like a bee....) * learning, struggling, praying, and doing research * Law researcher at General Secretary of Indonesia Republic Parliament

Diskusi

Belum ada komentar.

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s

Oktober 2016
S S R K J S M
« Agu    
 12
3456789
10111213141516
17181920212223
24252627282930
31  

Kategori

%d blogger menyukai ini: